成都市從2004年開始著力推進城鄉一體化，並將其作為促進城鄉統籌發展、打破城鄉二元結構、實現社會和諧穩定的重要手段。成都市的探索以“政府創新政策環境、市場活化經濟資源、城鄉統籌和諧發展”為特徵，不僅在促進城鄉一體化的諸多嘗試頗具特色，而且具有一定的普遍意義和推廣價值。　　一、成都市推進城鄉一體化的具體做法和主要特徵　　成都市推進城鄉一體化的具體做法可以歸納為“三二見六，以一化二”。這裏，第一個“三”，是指“三個集中”，即：工業向園區集中，耕地向規模經營集中，農民向城鎮集中；第二個“三”是“三大重點工程”，即：農業產業化工程，農村扶貧開發工程，農村發展環境建設工程。“六”是指六句話：一是以縣城和有條件的區域中心鎮為重點；二是科學規劃為龍頭和基礎；三是以產業發展為支撐；四是以建立市場化配置資源的機制為關鍵；五是以制定和完善相關配套政策為保證；六是以農民身份轉變為出發點和落腳點。“以一化二”是指以城鄉一體化的發展路徑來破解“二元結構”。摸索出在西部大開發過程中最大限度調動一切積極因素，充分發揮西部區域性經濟發展極的擴散效應，用看得見、摸得著、享受得到的具體作為來體現工業反哺農業、城市帶動鄉村、解決“三農問題”的辦法。　　成都市推進“城鄉一體化”的主要特徵可以歸納為：政府創新制度環境，市場活化經濟資源，城鄉統籌和諧發展。在方法和路徑上可以作出如下的細分和概括：政府規劃推動，市場配置資源；強化產業支撐，立足多元特點；創新制度設計，促進要素流轉；聚焦公共產品，連結城鄉發展。　　——政府規劃推動，市場配置資源　　這是成都市推進城鄉一體化的一個鮮明特色。城鄉一體的統籌發展，必然首先要有定位，其次是規劃，然後是資源配置方式和機制的選擇。關於定位，成都市委[2004]7號檔明確提出：“統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化是新形勢下解決‘三農問題’的根本途徑，是探索西部大開發新路的有益嘗試，是全面建設小康社會的重大舉措，對於貫徹落實十六屆三中全會精神、牢固樹立科學的發展觀、推動我市經濟社會事業全面協調和可持續發展具有重要的戰略意義。”基於這一定位，成都市委、市政府堅持以政府行為展開的城鄉一體化工作中要分類指導，有計劃、有重點、有步驟地推進，並且提出，到2007年，全市城市化率達到42%以上，人均GDP達到3000美元，農民人均純收入達到5000元。　　“政府規劃推動”在成都市的城鄉一體化進程中體現為：著眼城鄉經濟、社會、自然和人的協調發展，結合土地利用總規和城市總規修編，明確分區功能定位和產業發展重點，凸現區域經濟比較優勢和特色，突出抓好縣域政府所在地和有條件的區域中心鎮的市域城鎮體系規劃，力爭在10年內基本形成環繞中心城市的4個中等城市、11個小城市、45個區域中心鎮相互呼應的城鎮體系。成都市針對全市域內的鄉鎮行政區劃、鄉鎮機構改革、鄉鎮機關人員分流、城鄉規劃管理體制、區域重點鎮建設、城市規劃編制審批等著力點，形成了思路清晰、前瞻性強的系列政策，牽住規劃這個牛鼻子，來體現和形成政府的工業化和城市化意圖，對各類資源配置主體給出政府的信號。規劃實行了城鄉一體的制度安排和推進之後，成都市大張旗鼓地在2005年專案工作中加大招商力度，創新招商辦法，尤其是圍繞帶動性強的重點專案，突出區域比較優勢的專案，延伸價值鏈和關聯度高的專案，能產生集聚效應、統籌“三個集中”的專案，目標明確地激勵各類資源配置主體作出相對理性的預期和分散的決策。從而把發展這個第一要務扭住不放，落在實處。　　——強化產業支援，立足多元特點　　城鄉一體化的推進，必須建立在不斷做大做強的產業支撐基礎之上，融入工業化和城市化的進程之中。按照“集約發展、效益優先”的原則，成都市非常堅決地走工業集聚發展的道路，主要工業佈局在成都高新區、成都經濟技術開發區這兩個國家級工業集中發展區和各區（市）縣工業集中發展區；以兩級工業發展區為載體，重點打造電子資訊、機械（含汽車）、醫藥、食品（含煙草）、冶金建材、石油化工等六大工業基地，以期逐漸形成高新技術產業、現代製造業和區域特色產業三大工業經濟區域。與此同時，特別強調在中心城市和區（市）縣政府所在地及有條件的區域中心鎮，搞好第三產業，注重業態轉換和結構的升級。但是，成都市強調，在不具備城市化和工業化條件的其他農村地區，就要走農業結構調整的路子，在沃野千里的都江堰灌區優化種、養業佈局，為國家的糧食安全做出貢獻，並大力發展特色農業，以農業的產業化來具體落實和有效夯實城鄉一體化進程。這一點的意義尤為重大。令人欣慰的是，成都市在不斷推進的城鄉一體化進程中，廣大農民群眾增收致富的衝動和基層政府為人民服務的主觀能動性結合起來，催生出若干這方面的典型。比如，成都市錦江區紅砂村的花鄉農居、幸福梅林，成都郫縣的農科新村，成都邛崍的花楸村等，都是立足自己的特色資源稟賦，針對中心城市大市場的有效需求，轉換業態，輸出長項，成功地把第一產業和第三產業結合起來，使農業產業化立足多元化特點，適度低層次起步，彙集多數農戶參與，取得良好效果。此外，成都市蒲江縣對自己有特色的蘋果和茶葉生產就採取典型的拉長價值鏈、形成產業化的做法（從茶葉和蘋果種植的土壤改良開始，到良種提純、植保、市場行銷乃至於副產物綜合利用，如茶多酚提取），有力促進了生產方式的轉變和農民的增收。　　——創新制度設計，促進要素流轉　　越是有效率的經濟，生產要素的流動性就越強。成都市重點圍繞建立城鄉統一、開放的勞動力市場，先後就失地無業農民安置、失地無業農民再就業、農村勞動力培訓和就業工作，以及與農村剩餘勞動力轉移流動密切相關的征地農轉非人員社保、城鄉居民最低生活保障、一元化戶籍管理等城鄉一體化工作要點，出臺了一系列配套政策。並鼓勵各區（市）縣政府大膽的自下而上地創新。成都郫縣根據本縣地處中心城市近郊、農民收入水準較高、特色農業潛力較大、農民接受新技術、新知識的觀念相對較強和縣域內交通條件發達的特點，與中國聯通公司聯手，著力推行“城鄉資訊一體化”，讓可以幫助農民加快產業化步伐、增收致富的現代資訊手段（包括普及到每一個村的Internet網路，以短信方式發佈的包括天氣預報、病蟲害防治、良種供應、化肥和農藥價格、相關農產品供求行情等）成為農業生產要素流動的重要依據，極大地擴張了市場半徑，使凝固在自然經濟小生產方式中的各種生產要素得以在社會化生產方式中流動。對農民來講，致富增收的前提，就是要素的流動。在成都雙流縣、溫江區、郫縣等區（市）縣，以“公司＋農戶”或“協會＋農戶”的形式，針對具有比較優勢的某些農林產業或經濟作物，遵循樣板引導、農戶自願的原則，較有力度地進行了土地使用權的流轉。在流轉過程中，一方面在土地集中經營中獲得規模效益，另一方面使農民在轉讓土地使用權獲得租金、保證正常生活收入水準的同時，還促使農民轉變為規模經營大戶或農業產業公司的農業工人。這種由生產方式和經濟制度轉變所引起的農民身份乃至思維方式的轉變，影響深遠。成都市金堂縣由政府牽頭並構築平臺，形成組織化的農業剩餘勞動力轉移模式。該縣與廣東的東莞建成了勞動力供求的資訊網路、專門組織班車運送農民從金堂到東莞，政府出面組織的農民工權益維護機制以及針對有效需求的人力資源培訓等，深得民心。　　——聚焦公共產品，連結城鄉發展　　社會主義市場經濟中的政府職能，就是為全社會提供公共產品，監管經濟秩序。成都市採取政策資源組合配套、系列推出的方式，在城鄉一體化進程中，針對“鄉”這個矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得見的手”來聚焦和供給公共產品，其具體著手的切入點是：加強農村的教育工作，教育強鄉（鎮）建設工程，幫困助學工程（義務教育階段兩免一補），農村普通中小學預算內生均公用經費，進城務工就業農民子女接受義務教育，統籌城鄉教育改革和發展，農村成人教育工作，農村藥品監督供應網路的管理，農村藥品監督供應“兩網”的建設，農村醫療救助，建立新型農村合作醫療制度，市縣鄉財政管理體制的改革，建立公共財政制度，農村村組集體資產管理，農村村組管理體制改革，實施中心城區農民新居工程，等等。　　二、成都模式的獨特性和普適性　　（一）成都模式的獨特性　　目標和手段的有機統一是成都模式獨特性的最重要的體現。在中西部地區市場相對不成熟、社會經濟發展條件相對落後、城鄉差異比較突出的條件下，如果不把目標和手段有機地統一，走片面追求工業化和城市化的老路就有可能陷入不可持續的發展路徑中。成都模式通過政府引導的方式，積極推動制度創新。一方面在聯結城鄉關係中培育發揮市場機制的作用，另一方面以政府推動的方式促進城鄉的和諧發展。因此有效地結合了西部地區大型都市圈經濟特點，走出了獨特的城鄉聯動發展之路。政府在整個城鄉一體化中的突出作用是成都模式的又一個突出特點。相對於其他模式而言，在推動城鄉一體化的過程中，政府在規劃安排、制度設計、組織實施、績效考核等諸多方面都發揮了積極的作用。在市場發育不健全，經濟發展對城鄉一體化的自發推動機制沒有形成之前，依靠政府力量是有效的手段。在合理劃定政府和市場的邊界、科學安排政府角色的情況下，政府行為將是一種非常有效率的運作方式。　　（二）成都模式的普適性　　成都市在推進城鄉一體化過程中的有益探索對全國其他地區，尤其是中西部省份有著普遍的借鑒意義。這是由以下幾個方面的原因所決定的。首先，從全國範圍看，城鄉分割的制度基礎仍然存在。例如，城鄉分割的戶籍制度，存在巨大差異的社會保障制度，不同的就業政策和環境等。正是由於城鄉分割在全國的很多地區仍然嚴重，成都市卓有成效的探索對這些地區打破城鄉分割的狀態有著普遍的實踐意義。其次，在中央提出“城鄉統籌發展”的總體原則下，城鄉關係協調發展也應該是其他地區追求的目標。成都市從城鄉一體化入手，改變傳統城鄉關係的做法為其他地區建立新型城鄉關係提供了一個新的思路。第三，對於大多數西部地區來說，由於發展基礎薄弱，市場化程度較低，通過工業化和城市化來改變城鄉關係的可能性很小。在這種情況下，是坐等城鄉關係的緩慢轉變？還是積極地嘗試城鄉聯動發展之路？成都模式給了廣大西部地區有益的啟示。由於政府努力在成都模式中扮演了積極、恰當的角色，我們有理由相信，這樣一種推動城鄉一體化的方式在其他社會經濟發展條件相類似的地區，也可以進行嘗試。

　　　　　　　　　　　 （大陸國研網專供，作者：中國社會科學院成都市社會科學院聯合課題組）

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